黨中央、國務院高度重視國資監管工作。黨的十八大以來，習近平總書記多次發表重要講話、作出重要指示批示。習近平總書記在黨的十八屆三中全會上指出，要完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管；在黨的十九大上強調，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制。習近平總書記的重要講話為推進新時代國資監管工作指明了前進方向、提供了根本遵循。
2003年組建以來，特別是黨的十八大以來，國務院國資委黨委加快推進監管理念、重點、方式、導向等全方位轉變，通過推進“三統一、三結合”和“三化監管”，構建起與我們黨集中統一領導優勢相適應、組織動員優勢相銜接、集中力量辦大事制度優勢相配套的中國特色國資監管新模式，為維護國有資產安全、發揮國有經濟戰略支撐作用提供了堅強保障。
全國各級國資委堅持把加強監管和增強活力結合起來，在加快授放權改革的同時，著力加強國有資產監督，形成中央、省、市三級國資監管機構上下聯動、有效協同的工作機制，凝聚推動國資監管事業發展的系統合力，當好全體人民的國有資產守護者。
2003—2022年，中央企業資產總額從8.3萬億元增長到81萬億元，營業收入從4.5萬億元增長到39.6萬億元，利潤總額從0.3萬億元增長到2.6萬億元。全員勞動生產率增長到每人76.3萬元。進入《財富》世界500強的國資監管系統企業從2003年的6家增加到2022年的99家。
經過多年的實踐證明，黨中央、國務院關于完善國資監管體制的決策部署是完全正確的。這樣一個體制適應中國國情、具有中國特色，也完全符合市場經濟規律和企業發展規律，是行之有效的。
探索中前進
“九龍治水”式監管漸行漸遠
新中國成立后到改革開放之前，公有制占據絕對優勢的所有制結構，使得政府部門可以也必須直接管理國有企業，因此，長期以來，我國既沒有國有資產監督管理的概念，更沒有專門的國有資產監管機構。
在此背景下，初步形成了中央高度集中，地方管理為輔，并按行業設置管理機構的國營企業管理體系。無論中央還是地方，政府的管理范圍覆蓋了企業從擬定生產計劃、原料供應，直到產品銷售、財務預算等生產經營的所有環節。比如，當時重工業部不僅管理著生產計劃、干部培養、運輸，還直接管理員工的保健等事宜。
隨著經濟形勢變化，其間經歷了收權、放權、再收權、再放權的多番輪回。無論是中央還是地方，權限高度集中在政府手中的管理模式，導致了國營企業生產效率非常低下。改革開放后，國家在逐漸還權于企的同時，開始嘗試將國有資產的產權管理職能從政府的行政職能和一般經濟管理職能中分離出來，一批原來承擔著經濟職能的政府部門變身為國有企業。
1988年1月，國務院正式決定建立國家國有資產管理局。在很長一段時間內，仍然是由多個行政部門分割行使了出資人職能。
在此前后，一些地方政府也在探索國資管理特別策劃中國式國資治理體制上邁出了新的步伐。
1987年開始，深圳成立了全國第一家專門性的國有資產經營公司—投資管理公司，負責管理市屬企業國有資產，在全國率先探索建立出資人制度。之后又陸續成立了兩家同類公司，在全國最早形成了“市國資委（國資辦）—3家市級國有資產經營公司—國有資本投資企業”三個層次的國有資產管理體制，在全國產生很大反響。
與此相似，上海也形成了“國有資產管理委員會—國有資產管理公司—國有企業”的三級管理格局。與深圳市不同，上海市實行“兩級政府、兩級管理”。
此外，國資監管還涌現出了武漢模式、遼寧模式、吉林模式等。
中國社科院研究員劇錦文表示，這些探索盡管還帶有行政化改革的痕跡，但也為依法建立我國的國有資產管理體制，以及國有資本授權經營改革積累了豐富的實踐經驗。
1998年，國家國有資產管理局撤銷，相關職能并入財政部。
為了加強國有大型企業領導班子建設，1998年7月，中共中央大型企業工作委員會成立。1999年12月，為進一步加強國有重要骨干企業領導班子建設，充分發揮企業黨組織的作用，黨中央決定撤銷中共中央大型企業工作委員會，成立中共中央企業工作委員會，將由國務院管理的163戶企業領導班子、由人事部承擔的國務院向國有重點大型企業和企業集團派出稽察特派員的工作，稽察特派員和稽察特派員助理的日常管理工作，移交中央企業工委管理。
盡管經歷了多次調整變革，但當時國資監管體制的實質并未發生變化。“一是政府的管理非常直接，尤其是行業管理部門；二是政府的管理是多頭的，管人、管事、管資產分屬不同系統。”國資委原副主任邵寧回憶說，這樣的管理體制，導致企業和政府的兩層責任都說不清楚；多個部門認識不一，相互掣肘、彼此牽制，大家都做不成事，企業無所適從。
1996年，超過6000家國有企業破產。在39個大的行業中，有18個是全行業虧損。1997年，全國國企利潤僅為428億元，相當一部分不能正常發放工資和退休金。不穩定事件不斷發生，國有企業步入了最困難的階段。
面對日益嚴重的國有企業虧損問題，中央打響了國有企業三年脫困的改革攻堅戰。到2000年末，全國國有和國有控股工業企業實現利潤恢復到2000億元以上，虧損面下降到27.2%。
作為親歷者，邵寧回憶說，這輪大力度的改革很可能使我們的國家避免了一場由國有企業問題而引發的社會危機。自此，中國的國有企業改革進入以國有大企業改革為重點的階段。
改革中成熟
頂層設計推進集中統一監管
2002年11月，黨的十六大報告提出，“國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”并要求中央和省、自治區、直轄市兩級政府設立國有資產監管機構，成立專門的國有資產管理部門，從而拉開了新一輪國有資產監管體制改革的帷幕。
這是中央文件第一次清晰地提出集中統一監管的模式。這一模式明確了國有資產監管體制改革的“三分開、三統一、三結合”原則。所謂“三分開”就是政企分開，政府授權國資監管機構對企業國有資產履行出資人職責，不直接管理國有企業；政資分開是指國資監管機構不行使政府社會公共管理職能，政府其他機構、部門不履行企業國有資產出資人職責；所有權與經營權分開是指國資監管機構不得直接干預企業的生產經營活動。所謂“三統一”即權利、義務和責任三者的統一。“三結合”即管資產和管人、管事相結合。
依據十屆全國人大一次會議批準的《國務院機構改革方案》和《國務院關于機構設置的通知》，2003年3月，黨中央決定成立中共中央國務院國有資產監督管理委員會黨委（以下簡稱國務院國資委黨委），負責國資委監管企業黨的建設。同年4月，國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱國務院國資委）正式掛牌成立。
作為代表國務院履行出資人職責和國有資產監管職責的國務院直屬特設機構，國務院國資委的成立，實現了政府的公共管理職能與國有資產出資人職能的分離，從機構設置上實現了政企分開、政資分開，是我國國有資產管理體制改革的一個重要里程碑。
根據國務院辦公廳印發的“三定”方案，國務院國資委承接了中央組織部、國家經貿委、中央企業工委、勞動和社會保障部、財政部有關國有資產出資人職能和監督管理職能。
此后，按照國有資產國家所有、分級管理的原則，各省（自治區、直轄市）、市（地）國有資產監督管理機構相繼組建，逐步建立了一套較完整的履行出資人職責和國有資產監管職責的組織體系。
作為一個全新的機構，國務院國資委承擔著6.9萬億元國有資產和196戶所出資企業的監管職責，如何依法依規做好國有資產監管工作，極具挑戰性、探索性。
為了做一個“好老板”，國務院國資委先后推進了建章立制、清產核資等工作，以建立經營性國有資產管理制度。
2003年5月，國務院頒布了《企業國有資產監督管理暫行條例》（以下簡稱條例），以行政法規形式明確了國有資產管理體制的基本框架和國有資產監督管理的基本制度，為開展國有資產監督管理工作提供了法律依據。圍繞條例，按照統籌兼顧、急用先立的原則，國務院國資委制定了一系列配套的規章制度文件，內容包括清產核資、經營業績考核、產權轉讓、規范改制、國有企業改革重組和國有經濟結構調整等多個方面，逐步確立了國有資產出資人的制度基礎。2008年10月，《中華人民共和國企業國有資產法》（以下簡稱《企業國有資產法》）頒布，以國家法律形式明確了國有資產監督管理機構作為政府授權履行出資人職責的機構，規范了國有資產監督管理機構與所監管企業之間的出資關系。到2012年，基本形成了以《企業國有資產法》為龍頭，以《企業國有資產監督管理暫行條例》為基礎的國有資產監管基本框架，以國務院國資委制定的規章、規范性文件及地方國資委制定的規范性文件為具體內容的國有資產監管法規體系，為實現國有資產管理制度創新、推動國有企業改革發展提供了制度保障。
國務院國資委的一項重要職責是落實國有資產保值增值責任，這項工作的基礎在于摸清家底。清產核資成為國務院國資委組建后部署的第一項基礎性工作。此前，我國已經開展了5次清產核資工作。從2003年9月至2004年底，國務院國資委組織開展了第6次清產核資工作，基本摸清了中央企業的“家底”。在清產核資的基礎上，積極推進中央企業執行新的《企業會計制度》，加強企業財務監督，統一了會計標準和制度，建立以資產負債率為核心的企業債務風險監測預警體系。加強境外國有資產的監督管理，促進企業提高風險防控能力。按照建立現代產權制度的要求，推動建立以產權登記、產權流轉和產權保護為主要內容的企業國有產權管理制度體系框架，積極推進國有產權進場交易，形成覆蓋全國的國有產權交易監測平臺，促進國有產權監督更加規范有效。
傳統國企“大鍋飯”之所以長期為人詬病，就是因為干多干少一個樣，干好干壞一個樣。為了更好激發國有企業干部職工特別是主要負責人的干事創業活力，推動國有經濟加快與市場經濟深度融合，國資委成立后，在逐步完善國企負責人經營業績考核和薪酬兌現方面進行了長足探索。
對企業負責人實行規范的經營業績考核，是落實國有資產經營責任的重要手段，也是國務院國資委成立之后一項重大的制度創新。2003年11月，國務院國資委印發《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》，建立了年度考核與任期考核相結合、結果考核與過程考評相統一、業績考核與獎懲緊密掛鉤的考核制度，用量化指標約束國有資產經營者，按經營業績領取薪酬。2003年12月，國務院國資委開始與中央企業負責人簽訂年度及任期經營業績責任書，初步構建起“考核層層落實、責任層層傳遞、激勵層層連接”的國有資產保值增值責任體系，形成了“重業績、講回報、強激勵、硬約束”的國有資產經營管理機制。隨著實踐的不斷深入，國務院國資委不斷完善中央企業經營業績考核體系，2010年開始實施經濟增加值（EVA）考核和全員業績考核，實現考核全方位覆蓋。各地方國資委組建成立后，也將經營業績考核作為重點工作。
在業績考核基礎上，國務院國資委出臺了一套規范的薪酬核定辦法，根據企業經營規模、管理難度、承擔的責任，并按照業績考核結果來核定薪酬，中央企業負責人薪酬管理進入了規范化軌道。為進一步與市場接軌，2008年國務院國資委試行工資總額預算管理，建立健全工資增長與企業效益增長相適應的聯動機制，對工資總額和工資水平進行雙重調控，逐步縮小行業差距。2009年10月，國務院國資委印發《關于深化中央企業勞動用工和內部收入分配制度改革的指導意見》，積極探索建立以崗定薪、體現差異、按績取酬、拉開差距，同貢獻掛鉤的內部分配制度，收入分配的市場化程度逐步提高，“大鍋飯”的局面逐步改變。
適應國有資產管理體制改革的需要，央企監事會由國務院派出調整為國務院國資委代表國務院派出。外派監事會作為國有資產監管工作的重要組成部分，代表出資人對企業國有資產履行監督職責，為維護出資人權益、防止國有資產流失、確保國有資產保值增值、促進企業改革發展發揮了重要作用。
1993年11月，黨的十四屆三中全會明確指出，“以公有制為基礎的現代企業制度是社會主義市場經濟的基礎”“國有企業實行公司制，是建立現代企業制度的有益探索”。對此，中國社科院研究員劇錦文表示，“世界企業制度變遷的歷史告訴我們，公司制是企業制度的最好選擇。”
1994年11月，國務院選擇了100家國有企業開展現代企業制度試點。相關企業被陸續改造成有限責任公司、國有獨資公司和股份有限公司。試點公司的實踐證明，國企股權改造之后掛牌上市，既可解決資金問題，也可解決國企固有的“一股獨大”、治理結構不合理等諸多問題，是一個“多贏”的選擇。到20世紀末，我國大多數國有大中型企業雖然初步建立了現代企業制度，但公司治理尚不完善，且相當多企業尚未進行公司制股份制改革。
國務院國資委成立后，加快了建設現代企業制度的步伐，加大了股份制改革力度，截至2012年底，全國90%以上的國有企業完成了公司制股份制改革，一大批中央企業在境內外上市或增發股票，整體上市企業達43戶。國有控股上市公司市值占據A股半壁江山，成為股市健康發展的壓艙石、定盤星。對此，劇錦文表示，“公司化必將伴隨著國企改革的進一步深化而深入下去。”
國務院國資委成立后，高度重視外部董事占多數的規范化董事會建設，將其視為政企分開的關鍵，國資委履職的抓手。在此之前，不少國有企業沒有設置董事會，已設董事會往往與經理層高度重疊。針對國有企業董事會不規范、沒有很好地發揮作用等問題，2004年6月，國務院國資委印發《關于中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》，選擇寶鋼、神華集團等7家企業進行建立和完善董事會試點。
2005年10月17日，寶鋼集團有限公司董事會成為中央企業中第一家外部董事全部到位且超過半數的董事會。我國中央企業中第一家規范的國有獨資公司董事會開始正式運作，中央企業建立和完善董事會邁出了新步伐。截至2012年底，中央企業建設規范董事會試點擴大到51戶。規范化董事會建立后，初步建立出資人機構與董事之間的聯絡機制。試點企業開始由過去的“一把手負責制”轉變為董事會決策、經理層執行、監事會監督的公司法人治理模式，董事會的運作更加規范、決策更加科學，國有企業的法人治理水平不斷提高。
2009年，國務院領導對國資委上報的《關于中央企業董事會試點工作情況的報告》作出批示：“近幾年，央企董事會試點工作是成功的，經驗十分寶貴，為國企建立現代企業制度、完善公司法人治理結構，探索出了新路。希望鞏固和擴大試點，積極探索，認真總結，使這項制度日臻完善。”
受此影響，許多省市也加強了董事會試點，引入外部董事，優化董事結構，公司治理進一步完善。
推進國有企業瘦身健體、強身健體的同時，國資委也在宏觀上不斷推進國有經濟布局優化調整。
國企三年改革脫困之后，國有企業數量大幅減少，效益明顯改善，但國有經濟戰線過長、過于分散等問題仍然突出，布局和結構不合理的狀況尚未根本改變。2004年開始，國務院國資委聚焦做強主業，分批核定中央企業主業，推進非主業剝離重組，明確中央企業戰略定位和發展方向，將有限的資源集中投入到核心領域和關鍵環節，圍繞主業配置資源，提高核心競爭力。通過一系列兼并重組集中，中央企業數量由2003年的196戶縮減至2012年底的116戶。2012年，銷售收入超過千億的央企有43家，利潤超過百億元的有22家，進入世界500強的達43家，為經濟社會發展作出重大貢獻。同時，央企政策性關閉破產工作基本結束，分離國有企業辦社會職能工作取得階段性成效，國有企業輕裝上陣的條件進一步成熟。
中國的國有企業，自誕生之日起就是在中國共產黨的領導下。在不同時期，黨對國有企業的領導方式也不斷發生變化。
2004年10月，中共中央辦公廳轉發中央組織部、國務院國資委黨委《關于加強和改進中央企業黨建工作的意見》，對“雙向進入、交叉任職”作了闡述，明確國有企業要充分發揮黨組織政治核心作用，建立和完善公司法人治理結構，全心全意依靠工人階級。國有企業黨組織參與企業重大問題決策，全面落實黨管干部與市場化選人相結合的原則，以堅持完善“雙向進入、交叉任職”的企業領導體制。2004年開始的董事會試點工作，積極探索黨組織發揮政治核心作用的有效方式和途徑，試點企業堅持“雙向進入”，加強和改進企業黨建工作，將黨組織政治核心作用貫穿于決策執行監督的全過程。在決策環節，黨組織主要是把好政治關，保證黨的方針政策在企業中的貫徹落實，不代替董事會決策；在執行環節，黨組織帶頭模范執行，黨員干部和普通黨員都成為崗位上的先進分子；在監督環節，堅持黨要管黨，監督黨員干部和普通黨員發揮模范帶頭作用。
“應該說，國資委在國資監管制度建設、市場化改革和結構調整方向上所做的工作內容非常豐富，每一項工作都對應著一類需要解決的特定問題，是一種全方位的推進。”邵寧說。
這一系列改革措施的經濟效果非常明顯。在國家沒有出臺任何針對國有企業的優惠政策或保護措施的背景下，2002—2012年，中央企業的營業收入從3.36萬億元增加到22.5萬億元，年均增長20.9%；實現凈利潤從1622億元增加到9247億元，年均增長19.0%；上繳稅金從2927億元增加到1.9萬億元，年均增加20.6%。地方國有企業的經營狀態也得到了明顯改善。
“國有企業是靠改革、靠競爭站住了腳。這對于國家來說是一件大好事。民營企業是中國的企業，國有企業也是中國的企業，中國的企業搞好了，中國經濟的國際競爭力提高了，是國家之幸、人民之幸。”國務院國資委有關負責人總結說。
系統性重塑
逐步形成具有中國特色的國有資產監管新模式
黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央帶領下，我國開啟了全面深化改革的新征程。作為經濟改革的重要內容，國資國企的全面深化改革受到了廣泛關注。
以國務院國資委成立為標志的國有資產管理體制形成以來，盡管取得了很大成績，但也存在不少問題。2015年10月25日出臺的《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》指出，“現行國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監管還存在越位、缺位、錯位現象；國有資產監督機制不健全，國有資產流失、違紀違法問題在一些領域和企業比較突出；國有經濟布局結構有待進一步優化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。”
黨的十八大以來，國務院國資委黨委堅決貫徹落實習近平總書記關于加強國有資產監管的重要指示精神，指導各級國資委以管資本為主不斷健全完善國有資產監管體制，具有中國特色的國資監管新模式加快形成。
2013年11月召開的黨的十八屆三中全會提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。國務院國資委落實國務院辦公廳轉發的《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》要求，加快推進國資監管職能轉變，以管資本為主加強國有資產監管，印發《國務院國資委關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》，把監管重點放在管好資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全上來。優化監管方式，動態調整權責清單，加大授權放權力度，通過法人治理結構履行出資人職責，維護企業法人財產權和經營自主權，更好地促進和保障國有企業成為獨立的市場主體。此后，國務院國資委對內部職能和機構進行了調整，先后組建了綜合監督局、監督追責局、科技創新局、社會責任局等新部門。
管企業與管資本的主要區別在于，管企業聚焦微觀主體，側重于監管單個企業的具體經營管理事項；管資本著眼于價值形態，既關注一個企業的資本，又關注資本的整體性和流動性，以更好地發揮國有資本的功能作用。組建國有資本投資、運營公司，成為管資本時代破局的重要一招。
2014年，國務院國資委分3批在21家中央企業開展了國有資本投資、運營公司試點。省級國資委也改組組建了國有資本投資、運營公司近百家。兩類公司上接體制，下接資本運作、企業經營，覆蓋了國資國企多個方面的改革。可以說既是深化國企改革的產物，也是進一步推動國資國企改革的重要抓手，對于深化國企改革至關重要。
2021年，國務院國資委圍繞改革國有資本授權經營體制，提出對國有資本投資公司、國有資本運營公司、產業集團公司“一企一策”授權放權，由此一來，國有企業就形成了投資公司、運營公司、產業集團3類既有區別又有配合的企業形態。目前，中央企業中，已有5家投資公司試點正式轉為投資公司，兩家運營公司也正式轉為運營公司。
有觀點認為，管資本時代，就要徹底改革現行國有資產管理體制，建立國資監管“三層架構”，由國有資本投資、運營公司履行政府層面出資人職責，作為國資委與企業之間的“隔離層”和“防火墻”，把國資委改造成專司國有資產監督的機構。
但實際上，以兩類公司取代國資委的出資人定位，必將導致新的政企不分、政資不分，實際是對現行體制的否定，是另起爐灶、推倒重來，不符合完善國有資產管理體制的基本要求。同時，這種觀點只強調了監管越位、錯位和管得過多過細問題，而忽視了監管缺位和不到位問題，也不符合國資監管工作實際。
對此，國務院國資委依據相關法律法規提出，應進一步明確國資委履行中央企業出資人職責、專司國有資產監管職責和負責中央企業黨的建設三項職責，推動管資本與管黨建相結合、履行出資人職責與履行國資監管職責相結合、黨內監督與出資人監督相結合。各地國資委的工作定位和主要職責可以參照國務院國資委來把握。圍繞上述職責定位，各級國資委應抓好四個方面工作，一是推動國有企業發展，二是深化國有企業改革，三是加強國有資產監管，四是抓好黨的領導黨的建設。
黨的十八大以來，國務院國資委通過切實加強黨的領導和黨的建設、準確把握職責定位、持續完善國資監管制度體系，經過不斷探索完善，逐漸明晰了“專業化、體系化、法治化”監管的方向。加強專業化，突出監管的針對性、專業性。國務院國資委不斷強化具有國有資產出資人特色的全鏈條、全方位監管，積極探索、創新有別于行業主管部門和社會公共管理部門的監管方式，不斷完善規劃投資、預決算管理、業績考核與薪酬分配、資本運營與收益管理等制度，通過加強公司章程管理、規范董事會運作、委派股東代表等方式行權履責，有效實施科學監管。加強體系化，突出監管的全面性、系統性。國務院國資委把穩增長、抓改革、強創新、促發展、防風險等多重監管目標統籌起來，積極協同構建國資國企在線監管系統，加快推進全方位、全過程、全鏈條監管。加強法治化，突出監管的合法性、合規性。國務院國資委在法治軌道上加強國資監管工作，嚴格依據法律法規規定的權限和程序行權履職，通過建立健全國資監管法規體系和工作體系，在法治軌道上推進監管體系和監管能力現代化，深化法治央企建設。黨的十八大以來，國務院國資委持續加強制度建設，相繼出臺《企業國有資產交易監督管理辦法》《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》《中央企業董事會工作規則（試行）》等規章規范性文件，涉及規劃投資、產權管理、董事會建設等多個方面。深入開展規章規范性文件清理，建立健全文件清理長效機制，廢止和宣布失效部分規范性文件超過145件。國資監管法規制度體系不斷完善，為法治化監管提供了堅強制度保障。
推進經營性國有資產集中統一監管，是現行國資監管體系的重要職責。黨的十八大以來，國務院國資委配合財政部開展中央黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管試點工作，充分發揮中央企業特別是21家國有資本投資、運營公司作用，按照市場化原則，做好有關企業國有資產接收整合工作。同時，積極推動地方推進經營性國有資產集中統一監管。各級國資委深入落實政企分開、政資分開原則，持續推進經營性國有資產集中統一監管，全國省一級國資委集中統一監管平均比例超過98%。印發《關于進一步推動構建國資監管大格局有關工作的通知》，構建統一的產權監督體系、完備的財務監管體系、上下銜接的考核分配管理體系以及三級國有資本規劃體系，形成中央、省、市三級國資監管機構上下聯動、有效協同的工作機制，凝聚推動國資監管事業發展的系統合力。專家認為，一個“無縫隙”的“大國資”監管體制，有助于堵塞現有國有資產監管體制的真空和漏洞，提高各類國有資源的配置效率，最終影響國家治理能力的整體水平。
長期以來，國有企業存在功能不清晰、定位不明確、發展同質化、考核評價不科學等問題。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出準確界定不同國有企業功能。部分地方開展了國有企業的分類工作。2015年8月，黨中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，將國有企業分為商業類和公益類。商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力。對公益類國有企業，重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，根據企業不同特點有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。
2016年8月，國務院國資委、財政部聯合印發《關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將中央企業劃分為商業一類企業、商業二類企業、公益類企業。各地按照分類改革的有關要求，結合地方特點和企業實際，界定不同國有企業功能，出臺監管企業分類的實施意見，探索開展分類發展、分類考核、分類監管工作。截至2017年底，中央企業集團層面和32家省級國資委所出資一級企業功能界定全部完成。截至2019年2月底，96家央企44702戶子企業，商業一類、商業二類、公益類企業占比分別為93.1%、4.6%、2.3%。在分類基礎上推進的各項改革工作全面推進。
高質量發展
國資改革引領國企改革發展不斷實現新突破
國資委相關負責人表示，2003年以來特別是黨的十八大以來，我國進入了國資改革引領國企改革的新階段。實踐表明，國資監管體制的不斷成熟定型，保障了國有企業的高質量發展和功能作用的有效發揮。
2012年—2022年，中央企業的資產總額從31.4萬億元增長到81萬億元，營業收入從22.3萬億元增長到39.6萬億元，利潤總額從1.3萬億元增長到2.6萬億元。效率指標明顯提升，企業全員勞動生產率從每人38.2萬元增長到每人76.3萬元。累計上繳稅費約占全國稅收收入的1/7，向社保基金劃轉國有資本1.21萬億元。
高質量發展得益于國資監管體制不斷完善，中國特色現代企業制度實現系統性重塑。
建設中國特色現代企業制度，是習近平總書記基于馬克思主義基本原理、立足我國基本國情，作出的極具思想性、原創性、戰略性的科學論斷和重大部署，有力破除了“現代化就是西方化”的束縛，為社會主義市場經濟條件下搞好國有企業治理提供了中國方案，在新時代國有企業改革中是管總的、管根本的、管長遠的。
黨的十八大以來，國有企業全面完成公司制改制，從法律上厘清了政府與企業的職責邊界，使企業獨立市場主體地位從根本上得以確立。全面落實“兩個一以貫之”，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，在公司治理中推動加強黨的領導組織化、制度化、具體化，持續推動中國特色現代企業制度更加成熟定型。3.8萬戶國有企業實現董事會應建盡建，權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡的治理機制加快形成，各治理主體作用充分發揮。實現了把中國特色現代企業制度優勢更好轉化為治理效能。
高質量發展得益于國資監管理念持續升級，國有經濟結構布局持續優化，壓艙石作用進一步加強。
以市場化的方式進行戰略性重組和專業化整合，是國有經濟布局優化和結構調整的有效途徑。黨的十八大以來，國資委堅持圍繞服務黨和國家重大戰略，推動中央企業先后完成27組49家戰略性重組和專業化整合，國務院國資委新組建、接收13家企業，監管中央企業的數量從116家調整至98家。深入推進專業化整合，國有資本進一步向重要行業領域集中，向優勢企業和企業主業集中。中央企業超過85%的資產集中在國民經濟20個行業大類，13個行業大類資產規模超萬億元，涉及國家安全、國民經濟命脈和國計民生領域營業收入占總體比重超過70%。產業基礎再造和龍頭企業強鏈穩鏈取得明顯成效，一批先進制造業集群培育形成，實體經濟領域的專精特新“小巨人”企業和單項冠軍企業不斷涌現，產業鏈供應鏈韌性和競爭力切實增強。大力淘汰落后產能、退出非主業非優勢業務和低效無效資產，國有企業全面完成“兩非”“兩資”清退任務，以市場化的方式盤活存量資產3067億元、增值234億元。剝離企業辦社會職能和歷史遺留問題全面完成。過去3年中央企業在戰略性新興領域年均投資增速超過20%，營業收入占比超過了35%，實現了新舊更迭、促進了動能轉換。
國資國企履行“三個責任”更加有力。帶頭落實京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略，積極落實北京非首都功能疏解要求，有序推進央企總部搬遷，助力構建全國統一大市場。堅決落實扶貧脫貧任務，累計投入和引進幫扶資金近千億元，定點幫扶248個國家扶貧重點縣全部實現了脫貧摘帽。在新冠肺炎疫情、地震、洪澇等重大災害面前挺身而出，發揮了重要作用。高標準做好重大活動保障，全力做好黨的二十大、新中國成立70周年、建黨百年、北京冬奧等重大服務保障，充分展示了大黨大國的恢宏氣象。
在加快自身發展的同時，國資央企持續加強對外開放合作，加大國際化經營力度。共建“一帶一路”倡議提出十年來，中央企業積極融入我國全方位對外開放大局，努力克服世紀疫情、百年變局、經濟下行等風險挑戰，在高質量共建“一帶一路”上取得了良好的效果。
高質量發展得益于國資監管方式更加科學，國有企業改革穩步推進活力持續迸發。
業績考核和薪酬分配，是出資人最核心的職責和最有效的監管手段之一。近年來，為推動中央企業加快實現高質量發展，國資委探索建立了中央企業經營指標體系。2020年，首次形成“兩利三率”指標體系，包括凈利潤、利潤總額、營業收入利潤率、資產負債率和研發經費投入強度。2021年，為引導中央企業提高生產效率，增加了全員勞動生產率指標，完善為“兩利四率”。2022年，針對“兩利四率”指標，進一步提出“兩增一控三提高”的總體要求，并通過預算管理和業績考核等工作將指標分解到每一家中央企業，統領和推進各項重點工作。
2023年，國資委在總結近幾年工作成效基礎上，結合國資央企新時代新征程新使命，對中央企業經營指標體系進行了優化調整，將“兩利四率”調整為“一利五率”。一是用凈資產收益率替換凈利潤指標。二是用營業現金比率替換營業收入利潤率指標。三是繼續保留資產負債率、研發經費投入強度、全員勞動生產率指標。此次從“兩利四率”到“一利五率”指標體系的調整，雖然幅度不大，但基本形成了一個更加嚴謹、更加科學、更加成熟的體系。從近幾年實踐看，這一持續完善的指標體系在引導和促進中央企業落實國家戰略任務、增強創新能力、提高盈利水平、防范重大風險等方面取得了明顯成效。
黨的十八大以來，特別是國企改革三年行動以來，以“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”為顯著標志的三項制度改革大面積、多層級破冰破局。開展任期制和契約化管理的中央企業和地方各級子企業的比例由2020年底的23.5%、23.2%均提升到目前99%以上。截至2022年底，中央企業各級企業末等調整和不勝任退出的管理人員達到了3.8萬人、占比約6.9%。已開展中長期激勵的中央企業子企業為5750戶，占具備條件子企業的比例約94.8%。
“一批老國企呈現了新面貌、煥發了勃勃生機、迸發了新活力，一批現代新國企破土而出，茁壯成長，踏上了加快建設世界一流企業的新征程。”國務院國資委黨委書記、主任張玉卓在“權威部門話開局”系列主題新聞發布會上表示。
高質量發展得益于國資監管發力點更加精準，國企科技創新動能更加強勁。
黨的十八大以來，國務院國資委黨委認真學習貫徹習近平總書記系列重要指示精神，專門成立了推動央企科技創新工作領導小組；在2019年國資委內設機構調整中專門設立科創局；2022年3月，又專門成立了科技創新局，大力推進央企科技創新工作。在國企改革中，國資委堅持“能給盡給、應給盡給”原則，出臺了一系列支持科技創新的政策，有力地促進了央企的科技創新工作。在業績考核方面，國資委2021年起把央企的科研投入視同利潤進行考核。在激勵分配方面，國資委對重大項目、創新項目、創新團隊的工資總額給予單列。2019年，國資委啟動了科改示范行動，重點在公司治理、中長期激勵、市場化機制上加大力度、激發活力。在上述政策指引下，央企科技創新體制機制進一步完善，骨干員工干事創業的積極性主動性創造性進一步迸發。
國資央企堅持把科技創新擺在突出位置，累計投入研發經費6.2萬億元，超過全國1/3，2022年研發投入首次突破1萬億元。打造國家級研發平臺764個，擁有全國重點實驗室91個。科技人才隊伍不斷壯大，專職研發人員104.5萬人，占全國的1/5；兩院院士231名，占全國的1/7。在電網、通信、能源等領域攻克了一批關鍵核心技術。黨的二十大報告當中列出的載人航天、探月探火、深海深地探測、衛星導航、核電技術、新能源技術、大飛機制造等重大成果，都是中央企業主導或者是參與研制的。
張玉卓表示，和先進的科技強國相比，我們還存在著一定的差距。中央企業在破解“卡脖子”技術難題方面，還有很大的潛力。“面向未來，我們將準確把握中央企業在我國科技創新全局中的戰略地位，鞏固優勢、補上短板、緊跟前沿，強化企業科技創新主體地位，著力打造創新型國有企業。”
高質量發展得益于國資監管定位更加清晰，國企黨建工作體系實現系統性重塑。
堅持黨的領導、加強黨的建設，是我國國有企業的光榮傳統，是國有企業的“根”和“魂”，是我國國有企業的獨特優勢。針對部分企業出現的黨的領導、黨的建設“弱化、虛化、淡化、邊緣化”的問題，2016年10月10日，黨中央召開全國國有企業黨的建設工作會議，習近平總書記親自出席會議并發表重要講話，這在國有企業發展史上具有劃時代的里程碑意義。
習近平總書記的重要講話，站在時代和全局高度，深刻回答了國有企業要不要加強黨的建設、怎樣加強黨的建設等一系列重大理論和實踐問題，為扎實做好國資央企改革發展和黨的建設各項工作注入了強大動力。
幾年來，國務院國資委黨委持之以恒深化學習貫徹習近平總書記全國國企黨建會重要講話精神，堅決扛起管黨治黨的重大政治責任，壓茬推進黨建工作落實年、黨建質量提升年、基層黨建推進年、黨建鞏固深化年、黨建創新拓展年五個專項行動，推動企業黨的領導黨的建設全面嚴起來、實起來、強起來。具體有六個方面的成效：一是踐行“兩個維護”更加堅定自覺。二是黨對國有企業的全面領導實現組織化、制度化、具體化。三是培養了一批政治過硬、本領高強的企業領導人員。四是黨建基層基礎得到全面夯實。五是新形勢下宣傳思想工作不斷得到加強。六是全面從嚴治黨向縱深推進。
黨的二十大對堅定不移推進全面從嚴治黨作了重大部署。張玉卓透露，下一步要突出以高質量黨建引領保障中央企業高質量發展這個主題，著力構建與全面從嚴治黨體系相匹配、與中國特色現代企業制度相銜接、與企業改革發展中心任務相適應的國資央企黨建工作格局，為加快建設世界一流企業提供政治保證。
國有企業改革一直被認為是一個世界性難題。實踐證明，我國的國有資產管理體制是在自我革命中不斷進步的，也必將在社會主義市場經濟新發展階段繼續完善。我們甚至可以認為，如果下一階段的改革舉措得當，中國完全有可能成為世界上第一個完整地解出這道難題的國家。